章元等：相对贫困研究与治理面临的挑战及其对中国的启示

摘  要：在中国即将消除现行标准下的绝对贫困之际，党的十九届四中全会报告提出中国必须巩固脱贫攻坚成果并建立解决相对贫困的长效机制，这对中国来说是一个全新的发展目标。尽管相对贫困早已是很多国家的治理目标，但是学术界对于相对贫困的研究还存在很多争议。本文从相对贫困概念的提出、相对贫困线的设置、相对贫困研究面临的难题和挑战、中国学者对相对贫困展开的研究等方面进行梳理和讨论，并立足于中国所处的经济发展阶段，尝试建立适合中国国情的相对贫困线，然后对中国的相对贫困总量进行测算，最后对中国建立解决相对贫困的长效机制提出若干建议。

关键词：相对贫困；绝对贫困；贫困线；长效机制

尽管相对贫困的概念在20世纪中期就已经被社会科学家们提出来了，但学术界对相对贫困概念的理解还存在很多争论，对相对贫困的研究和政策评价也面临很多挑战。党的十九届四中全会提出，中国下一步必须坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要，要坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果并建立解决相对贫困的长效机制，这对中国而言是一个全新的发展目标。而要实现这个目标，国内学术界对于相对贫困的理解和认知，以及对于如何建成解决相对贫困的长效机制，首先要达成基本一致。因此，本文从相对贫困概念的提出、相对贫困线的设置、相对贫困研究面临的难题和挑战、中国学者对相对贫困展开的研究等方面进行梳理和讨论，并立足于中国所处的经济发展阶段，尝试建立适合中国国情的相对贫困线，然后对中国的相对贫困总量进行测算，最后对中国建立解决相对贫困的长效机制提出若干建议。希望这些文献梳理和讨论有助于国内学者展开对相对贫困的研究，以及中国更好地治理相对贫困。

一、从绝对贫困到相对贫困

20世纪早期，社会经济学家们认为贫困是家庭总收入不足以支付维持家庭成员正常功能所需最低数量的生活必需品（食品、衣服、住房等）的一种状态，并且采取生计贫困或者基本需求来度量绝对贫困。例如，世界银行倡导的食物贫困线为每个成年人每天从食物中摄入2100千卡能量所需的货币数量就属于这个范畴。美国的第一条贫困线由社会安全局（Social Security Administration）制定，贫困线为一个家庭购买足够营养膳食的成本的三倍（这是因为美国1955年的一个调查显示，平均而言，一个三口之家会将税后收入的35%用于购买食物），而所谓的“足够营养膳食”则来自于农业部的“经济食物计划”（economy food plan）。但是到了20世纪中期，考虑到贫困者依然有各种社会需求以及人力资本积累的需要，研究者逐渐将环境、健康、教育等变量也纳入贫困的度量中，并认为这些维度也属于人的“基本需求”。同时，经济学家们认识到贫困并非一个绝对标准，这种人为设置的客观标准并不一定客观，社会经济环境的变化也会使得人们的“基本需求”发生改变，因此，越来越多的社会经济学家开始提出“相对贫困”理论。

陈宗胜等认为，相对剥夺概念最先由美国学者提出并用于分析美国不同地区士兵的行为和心理状况之间的差异，属于社会学概念，后来被经济学家扩展和丰富并引入社会比较、分配正义等理论，从而扩充了相对剥夺概念的应用范围。对于“基本需求”到底包括哪些商品和服务，却是无法定论的，因为它是一个社会性概念，在不同的文化或历史阶段是不同的。因此，有经济学家争论认为贫困线只能相对一个一般性的福利水平（例如中位数收入）去度量，并且随着这个一般性福利水平的变化而进行调整。汤森认为贫困是因为缺乏资源而被剥夺了享有常规社会生活水平和参与正常社会生活的权利。他认为最低营养标准很难测量，而且从事不同工作和活动的不同个体所需要的营养也不同。他认为贫困不仅仅是基本生活必需品的缺乏，而是个人、家庭、社会组织缺乏获得饮食、住房、娱乐和参与社会活动等方面的资源，使其不足以达到按照社会习俗或者所在社会鼓励提倡的平均生活水平，从而被排斥在正常的生活方式和社会活动之外的一种生存状态，因此他提出了测量相对剥夺（relative deprivation）的方法。他先后提出了多个生活形态指标（饮食、衣服、燃料、电、住房、娱乐、教育等），并用同类型家庭的指标平均水平作为相对贫困的度量标准；但是森对此提出了质疑，并提出能力（capability）这一概念，认为贫困并非是贫困者福利状况的低下，而是他们缺乏能力利用各种经济渠道来实现自己的福利。遗憾的是，汤森和森都没有说服对方，经济学家们对相对贫困的内涵至今未达成一致，杨立雄和谢丹丹对汤森和森的贫困理论进行了比较分析。

在实践层面，虽然很多国家确立了相对贫困治理的目标，但相对贫困线的确定方法却有较大的不同。例如，部分中非国家以全体居民收入五等分后收入最低的20%为相对贫困人口。索希尔认为，如果相对贫困被定义为中位数收入的一定比例，那么理论上相对贫困是可以被消灭的；但如果相对贫困被定义为收入分配底部的一定比例（比如按收入水平五等分的最低档），那么相对贫困就是不可能被消灭的。经合组织（OECD）在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出一个相对贫困标准，即以一个国家（地区）社会中位收入或者平均收入的50%作为这个国家或地区的相对贫困线，后来被很多国家所采用；也有一些国家（地区）采用平均收入的60%作为相对贫困标准。孙久文和夏添归纳和总结了当今世界各国普遍采用的四类相对贫困标准：第一类是欧盟国家，标准是全体居民收入中位数的60%；第二类是美国，标准是以绝对收入为基础，并结合不同家庭进行调整；第三类是日本，标准是家庭收入十等分的中等收入家庭收入水平的60%，并通过测算四口之家的“标准家庭”的消费水平，按照年龄、家庭规模、家庭结构（如孕妇、产妇、重度残障、儿童养育等）和地区物价指数进行调整；第四类是墨西哥、巴西、哥伦比亚等部分拉美国家，标准是将收入和多维贫困相结合，综合考虑收入、就业、教育、卫生、生活水平等维度的水平值。

毫无疑问，相对贫困线所对应的福利水平高于绝对贫困线对应的福利水平，这一方面使得发展中国家面临的相对贫困必然比绝对贫困更加严重，另一方面也使得很多发达国家关注和治理的目标由绝对贫困转变为相对贫困。例如，拉瓦里昂和陈研究发现，相对贫困比过去估计的要更加严重，2005年发展中国家有一半的人口生活在相对贫困中，其中一半人是绝对贫困的。尽管绝对贫困人口的数量有所下降，但相对贫困人口的数量在1981—2005年却有所上升。随着经济的持续增长，经济增长对相对贫困的发生率的影响越来越小。因此他们认为，虽然绝对贫困成功地被消除了，但后续的相对贫困治理进程可能会相对较慢。例如，即使在美国，依托基本生活费用指数计算的月收入标准作为贫困线，常年也约有10%~15%的人口生活在此贫困线以下。

20世纪早期，社会经济学家们认为贫困是家庭总收入不足以支付维持家庭成员正常功能所需最低数量的生活必需品（食品、衣服、住房等）的一种状态，并且采取生计贫困或者基本需求来度量绝对贫困。例如，世界银行倡导的食物贫困线为每个成年人每天从食物中摄入2100千卡能量所需的货币数量就属于这个范畴。美国的第一条贫困线由社会安全局（Social Security Administration）制定，贫困线为一个家庭购买足够营养膳食的成本的三倍（这是因为美国1955年的一个调查显示，平均而言，一个三口之家会将税后收入的35%用于购买食物），而所谓的“足够营养膳食”则来自于农业部的“经济食物计划”（economy food plan）。但是到了20世纪中期，考虑到贫困者依然有各种社会需求以及人力资本积累的需要，研究者逐渐将环境、健康、教育等变量也纳入贫困的度量中，并认为这些维度也属于人的“基本需求”。同时，经济学家们认识到贫困并非一个绝对标准，这种人为设置的客观标准并不一定客观，社会经济环境的变化也会使得人们的“基本需求”发生改变，因此，越来越多的社会经济学家开始提出“相对贫困”理论。

陈宗胜等认为，相对剥夺概念最先由美国学者提出并用于分析美国不同地区士兵的行为和心理状况之间的差异，属于社会学概念，后来被经济学家扩展和丰富并引入社会比较、分配正义等理论，从而扩充了相对剥夺概念的应用范围。对于“基本需求”到底包括哪些商品和服务，却是无法定论的，因为它是一个社会性概念，在不同的文化或历史阶段是不同的。因此，有经济学家争论认为贫困线只能相对一个一般性的福利水平（例如中位数收入）去度量，并且随着这个一般性福利水平的变化而进行调整。汤森认为贫困是因为缺乏资源而被剥夺了享有常规社会生活水平和参与正常社会生活的权利。他认为最低营养标准很难测量，而且从事不同工作和活动的不同个体所需要的营养也不同。他认为贫困不仅仅是基本生活必需品的缺乏，而是个人、家庭、社会组织缺乏获得饮食、住房、娱乐和参与社会活动等方面的资源，使其不足以达到按照社会习俗或者所在社会鼓励提倡的平均生活水平，从而被排斥在正常的生活方式和社会活动之外的一种生存状态，因此他提出了测量相对剥夺（relative deprivation）的方法。他先后提出了多个生活形态指标（饮食、衣服、燃料、电、住房、娱乐、教育等），并用同类型家庭的指标平均水平作为相对贫困的度量标准；但是森对此提出了质疑，并提出能力（capability）这一概念，认为贫困并非是贫困者福利状况的低下，而是他们缺乏能力利用各种经济渠道来实现自己的福利。遗憾的是，汤森和森都没有说服对方，经济学家们对相对贫困的内涵至今未达成一致，杨立雄和谢丹丹对汤森和森的贫困理论进行了比较分析。

在实践层面，虽然很多国家确立了相对贫困治理的目标，但相对贫困线的确定方法却有较大的不同。例如，部分中非国家以全体居民收入五等分后收入最低的20%为相对贫困人口。索希尔认为，如果相对贫困被定义为中位数收入的一定比例，那么理论上相对贫困是可以被消灭的；但如果相对贫困被定义为收入分配底部的一定比例（比如按收入水平五等分的最低档），那么相对贫困就是不可能被消灭的。经合组织（OECD）在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出一个相对贫困标准，即以一个国家（地区）社会中位收入或者平均收入的50%作为这个国家或地区的相对贫困线，后来被很多国家所采用；也有一些国家（地区）采用平均收入的60%作为相对贫困标准。孙久文和夏添归纳和总结了当今世界各国普遍采用的四类相对贫困标准：第一类是欧盟国家，标准是全体居民收入中位数的60%；第二类是美国，标准是以绝对收入为基础，并结合不同家庭进行调整；第三类是日本，标准是家庭收入十等分的中等收入家庭收入水平的60%，并通过测算四口之家的“标准家庭”的消费水平，按照年龄、家庭规模、家庭结构（如孕妇、产妇、重度残障、儿童养育等）和地区物价指数进行调整；第四类是墨西哥、巴西、哥伦比亚等部分拉美国家，标准是将收入和多维贫困相结合，综合考虑收入、就业、教育、卫生、生活水平等维度的水平值。

毫无疑问，相对贫困线所对应的福利水平高于绝对贫困线对应的福利水平，这一方面使得发展中国家面临的相对贫困必然比绝对贫困更加严重，另一方面也使得很多发达国家关注和治理的目标由绝对贫困转变为相对贫困。例如，拉瓦里昂和陈研究发现，相对贫困比过去估计的要更加严重，2005年发展中国家有一半的人口生活在相对贫困中，其中一半人是绝对贫困的。尽管绝对贫困人口的数量有所下降，但相对贫困人口的数量在1981—2005年却有所上升。随着经济的持续增长，经济增长对相对贫困的发生率的影响越来越小。因此他们认为，虽然绝对贫困成功地被消除了，但后续的相对贫困治理进程可能会相对较慢。例如，即使在美国，依托基本生活费用指数计算的月收入标准作为贫困线，常年也约有10%~15%的人口生活在此贫困线以下。

二、相对贫困研究面临的问题与国内研究进展

1.相对贫困线的确定

无论是学术研究还是制定政策，首先需要制定相对贫困标准。然而，当前各国的实践却具有很大的随意性。第一，有的采用中位数的一定比例，有的则采用平均收入的一定比例。实际上，通常情况下这两个指标差别较大，甚至非常大。国家统计局并没有公布连续的中位数收入变量，但我们可以从零星公布的统计数据进行观察，例如国家统计局公布的2019年3月居民的中位数收入为平均收入的78%。第二，采用中位数或者平均收入的比例不同。现实中各国采取的比例为40%到60%，但最高和最低的比例相差高达20个百分点。这些都表明了其随意性。一个随之而来的问题是，由于不同国家采用的相对贫困标准不同，不同国家之间的相对贫困人口数量无法进行横向比较，也会限制部分基于跨国数据的研究。

2.相对贫困的加总和度量

度量绝对贫困的简单指标是人头指数，但是它具有明显的缺陷，就是无法反映贫困的深度，也不能反映贫困人口内部收入差距的变动，为了研究和政策评价的科学性，森提出了贫困度量的三个基本公理：核心公理(focus axiom)、单调性公理(monotonicity axiom)和弱传递性公理(weak transfer axiom)。森提出了一个由人口指数H、基尼系数I和贫困缺口G组合在一起的贫困加总方法：P=H〔I+I(1-I)G〕。后来，福斯特等提出的FGT指数在贫困的加总和度量中得到了广泛的应用，因为当其中的贫困规避指数取2时，FGT指数能够满足森提出的三个基本公理，而且还具有相加可分解性(additively decomposable)。

然而，如果要将上述公理和方法应用到相对贫困时，立即面临的一个挑战是：由于相对贫困线不再是一个常数，无论采用均值还是中位数，对于相对贫困的加总便不再满足核心公理，也因此更难以满足其他公理，绝对贫困研究中采用的很多优良方法（例如相加可分解性）对相对贫困研究也变得不再适用。

3.相对贫困的治理目标以及评价效果政策

由于相对贫困的理念与绝对贫困的理念不同，因而也导致相对贫困治理与政策效果评价面临挑战。第一，部分国家选择五等分收入组中最低那一组作为相对贫困人口，那么这就意味着相对贫困人口是不可能被彻底消灭的，政府的政策目标只能是维持这一部分群体的福利水平在一定标准之上。第二，由于相对贫困线的选择不是一个绝对标准，在实践中有可能出现低收入群体的收入保持不变，但是其相对贫困程度却因为均值或者中位数的下降而下降，也有可能出现绝对贫困和相对贫困中的一个上升而另一个下降的情况，这些情况的出现容易让被扶持的对象或者民众产生疑惑和不解。第三，由此引申出的一个难题是，如果一项政策或者措施的出台会导致相对贫困和绝对贫困一个上升而另一个下降，这个政策到底是否要实施？第四，一个更深层次的问题是，由于现有社会科学家们对于相对贫困的理解以及度量方法等尚未达成一致，学者们对于为何要提出相对贫困治理，而不是提出更高标准的绝对贫困治理也充满疑惑。例如，肖认为，相对贫困概念的提出，实际上是为了给那些定位于降低不均等而不是降低贫困的社会经济政策提供支持。而对于发展中国家而言，将降低不均等作为社会发展的治理目标之一，这是天经地义的事，但不均等大多是针对一个社会而言的，而并非是某个区域的局部问题。对于中国这样的社会，如何给地方政府设立降低不均等的目标？如何评价它们在降低收入差距方面的绩效？如何激发它们降低收入差距的积极性？这些都是可能会碰到的难题。

实际上，正是因为存在上述挑战，目前学术界对于相对贫困的研究成果数量要远远少于绝对贫困的成果数量，例如在www.jstor.org检索标题里有“relative poverty”或者“poverty”的英文文献数量，可以发现前者不足100篇，后者却超过5000篇，由此可见远未达成的共识也使得社会科学家们对于相对贫困的研究无法深入展开。

4.国内学者关于相对贫困的研究

随着中国消灭现行标准下绝对贫困的目标逐步完成，国内部分学者近年来也开始研究中国的相对贫困问题。首先，由于相对贫困对于国内研究而言还是一个较前沿的课题，所以国内文献对于相对贫困的定义和度量并没有达成一致。例如，陈宗胜等先将农户收入除以农户年均收入，将其转化为相对收入水平，然后基于同样方法将绝对贫困线转化为相对贫困，并用后者来判断前者是否属于相对贫困。李永友和沈坤荣则认为，基于中位数收入或者平均收入的一定比例来划分相对贫困线容易忽略贫困深度，且需要满足居民收入连续且均匀分布的假设，因此不能体现相对贫困的内涵，因此他们参考森提出的加总贫困的三个公理构建了包含相对贫困发生率和相对贫困深度的相对贫困指数。而孙久文和夏添则考虑到中国的城乡差异和地区差异，从城乡融合的视角提出了设计中国2020年后的相对贫困线的两个思路：中国2020年之后的相对贫困线设定应采取两区域、两阶段方法——非沿海地区实施绝对贫困线相对化、沿海地区实施基于居民可支配收入的相对贫困线，并每5年上调一次；2035年中国进入城镇化后期时，相对贫困标准整体进入以全民可支配收入为识别基础的阶段。

尽管国内文献对于中国的相对贫困线还没有达成一致意见，但一些研究者已经在尝试基于现有的数据展开研究。例如，李永友和沈坤荣基于中国20世纪80年代末期以来的经验数据对中国的相对贫困进行了研究，发现中国的相对贫困呈逐步上升趋势，相对贫困日趋严重主要源于财富初始分配环节中劳动力要素价格在不同行业之间存在的较大差异，而财政在减缓初始分配环节造成的相对贫困方面作用又非常有限，尤其是医疗卫生支出某种程度上还进一步扩大了相对贫困水平；同时，城乡内部相对贫困的上升速度存在差异，城镇与农村的相对贫困具有共同运动的特征；不管是农村还是城镇，相对贫困与经济的发展速度有关，而与经济所处的水平无关；另外，相对贫困对经济增长的抑制作用主要来自于贫困深度产生负面效应。秦建军和戎爱萍认为，中国农村相对贫困随着社会发展呈上升趋势，他们通过采用相对贫困指数测算法和GLS线性回归对农村相对贫困进行分析，发现农村相对贫困程度与经济发展水平的关联性不强，劳动力价格差异对农村相对贫困具有决定性作用，而财政支出结构偏向，特别是加大对农村低收入群体的基础教育支出和医疗卫生支出对缓解农村相对贫困具有重要意义。陈宗胜等利用历年《中国农村住户调查年鉴》20分组数据，基于非参数核密度方法绘制了农村最低收入户的绝对和相对收入分布图，并详细分析了20世纪80年代以来中国农村贫困变化状况。发现在农村绝对贫困逐步得到缓解，相对贫困状况却日趋恶化。他们认为贫困人口持续减少的“表象”主要是由于贫困线绝对值长期保持不变，或其增幅阶段性放缓造成的。因此，他们建议重视相对贫困问题，并设定“相对贫困线”以有效促进贫困人口增收脱贫。丁赛等基于2011年西部民族地区经济社会状况家庭调查数据研究发现，西部民族地区农村少数民族的绝对和相对贫困发生率都高于汉族，但这一对比特征在城市并不明显。他们认为，人力资本、社会资本的提高以及农村家庭人均耕地面积和城市就业都会减少城乡贫困发生的概率。高强和孔祥智的研究发现，与绝对贫困相比，中国的相对贫困具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，同时面临着持续增收、多维贫困、内生动力、体制机制等方面的诸多难点。因此，他们建议要在乡村振兴与脱贫攻坚“两大战略”统筹衔接的视角下，以欠发达地区和低收入群体能力建设为基础，创新扶贫政策设计，建立一套缓解相对贫困的体制机制。这些早期的研究探索对于国内展开后续研究具有重要意义。

5.相对贫困研究展望

从绝对贫困转换到相对贫困，原来绝对贫困领域的很多基本研究都要对接和过渡到相对贫困研究领域。而目前连西方学者对这些问题的研究也都处于起步阶段。对这些前沿问题的研究，也将可以催生出在国际上具有原创性的成果。我们认为如下几个方向具有研究价值。

第一，由于相对贫困和绝对贫困的内涵有重大区别，因此二者的决定因素也有重大区别。由于相对贫困更多地强调“相对剥夺”并将收入分配纳入相对贫困线以及度量中，那么不同于绝对贫困的主要决定因素是绝对收入水平的提高，相对贫困的主要决定因素必然是相对低收入者的福利状况的改善和提高，因此相对贫困既与收入水平的绝对提高有关，又与收入差距的缩小有关。可以说，相对贫困和绝对贫困都与经济增长高度相关，但是相对贫困还和国民经济的初次分配和再次分配相关。基于此，我们有理由相信对绝对贫困有重要影响的某些因素（比如人力资本、物质资本等）对相对贫困的影响可能不那么重要，而那些与收入分配更相关的因素（比如社会网络、歧视、就业机会、产业变迁与产业升级、技术进步等）更有可能成为相对贫困的重要决定和影响因素。因此，我国学者可以研究绝对贫困与相对贫困的决定因素的差异，并解释这些差异背后的原因和逻辑，然后基于这些研究结果寻找建立治理相对贫困长效机制的科学政策建议。

第二，中国战胜现行标准下的绝对贫困取得重大胜利依靠的就是城市化和工业化背景下的城乡融合。但是，我们还必须清醒地认识到，由于中国的城乡融合进程面临各种制度性约束或障碍（例如户籍制度、城乡公共服务差距巨大等），因此，在解决了农村贫困的同时，城市化过程却有可能产生相对贫困，但是研究的缺乏使得政策制定者对这一问题的重视程度不够。例如，孙久文和夏添认识到，在城乡二元结构尚未打破的背景下，进入大城市的农村居民极有可能成为潜在贫困人口。陈志钢等也认为，农民工扶贫工作在中国一直处于相对空白阶段；其他一些研究也都发现了农民工进城后面临着医疗、住房、子女教育等方面的多维贫困。因此，从城乡融合的视角研究中国的相对贫困治理，并基于理论和实证研究为中国政府找到一条在城乡融合中有效降低相对贫困且能防止不恰当的城市化进程催生新的相对贫困人口，助力中国建成社会主义现代化国家，也必然是我国社会科学研究者的重要任务之一。从城乡融合这一视角研究相对贫困，既能够拓展和引领国内贫困研究的方向，又能够拓展发展经济学中的二元经济模型中收入分配与相对贫困演变的内容，丰富发展经济学关于发展中国家的相对贫困问题研究，对于世界范围内的相对贫困研究也有重要的启示。

第三，由于相对贫困与绝对贫困的内涵和决定因素存在很大的差异，因此，其治理政策也一定有很大的差异。例如，李永友和沈坤荣研究认为，相对贫困较难通过市场机制解决，政府有责任在财富的二次分配中调整社会财富的分布状况，以改变初次分配形成的不利格局。由于相对贫困更强调收入分配，因此影响国民收入初次分配和再次分配的政策都将影响相对贫困的治理。我们认为，与劳动力市场发育、生产要素投入结构、产业变迁和产业升级、技术进步等相关的系列政策，以及税收政策、转移支付、社会保障政策，都是相对贫困治理需要重点考虑的角度。我国学者可以重点研究这些影响初次分配和再次分配的政策对于相对贫困治理的效果，并基于中国的数据提供检验证据，为世界范围内的相对贫困治理提供来自中国的研究证据。

第四，中国的相对贫困问题与其他发展中国家以及发达国家的相对贫困问题相比，既有共性又有特殊性，研究中国的相对贫困问题能丰富发展经济学的内容。特别是研究中国特色社会主义市场经济体制下的初次分配和再次分配对相对中国相对贫困的影响，以及中国如何在有中国特色的社会主义市场经济体系下建立治理相对贫困的长效机制，能够丰富发展经济学关于相对贫困的研究理论和实证证据，丰富中国的社会主义市场经济理论。

三、设置2021—2035年中国相对贫困线的尝试

在考虑设计中国的相对贫困线时，我们认为首先要有个时间界限，因为任何贫困线都要适应于经济发展的阶段和目标。中国2020年全面建成小康社会，2035年要基本实现现代化的宏伟目标，因此，我们认为中国考虑设置的第一条相对贫困线应该针对基本实现现代化之前的这15年。而由于中国是一个城乡居民收入差距依然巨大的二元经济，相对贫困线的设置需要考量的因素就更加复杂：采用农村居民还是城镇居民的收入，抑或全体居民的收入？采用平均收入还是中位数收入？采用中位数或平均收入的40%、50%还是60%？在回答上述问题之前，我们先将中国的绝对贫困标准与世界银行倡导的世界标准进行比较。

1.中国精准扶贫的标准与世界标准的比较

1990年，世界银行首先提出每天1美元和每天2美元两条国际标准贫困线，后来又将其中的低标准贫困线从每天1美元修正为每天1.25美元，每天2美元的高标准贫困线保持不变；2015年，世界银行进一步将两条贫困线提高为2011年以购买力平价（PPP）衡量的每天1.9美元和每天3.2美元，同时还提出了第三个标准，即针对中高收入国家的每天5.5美元。

中国政府确定的贫困线属于绝对贫困标准，分别在1985年、1994年、1997年进行了调整，并逐步提高。根据党的十七大关于逐步提高扶贫标准的精神，2008年正式采用低收入线作为扶贫工作标准。2011年，国家统计局又修改了农村贫困线，将PPP计算的2010年2300元作为现行标准下的农村贫困线，并由国务院确定为2011—2020年扶贫工作的标准。此后，每年由国家统计局根据农村贫困人口的生活消费价格指数进行调整。根据国家统计局王萍萍等的估算，按照2011年PPP折算，2010年的年收入2300元相当于每天1.6美元。但因此而简单地认为中国精准扶贫的贫困线为每天1.6美元是不正确的，因为精准扶贫的实践采取的是“两不愁、三保障”的识别标准和脱贫标准。国务院扶贫办对此标准的解释是：即使一个农户的人均年收入达到了2300元，但是如果还面临着子女上学负担重、家庭成员患大病或长期慢性病需要经常住院治疗或长期用药、住房是C/D级危险房屋，也需要被纳入扶贫对象，并得到义务教育阶段子女教育补助、重大疾病医疗救助和危房改造补助。这实际上是一个“食物+衣服+居住+医疗+子女教育”的五维贫困标准，且由于后面三个标准的识别较容易，帮扶资金或投入不易被寻租而具有非常高的科学性。

结合农户的收入和消费结构，我们假设精准扶贫下的贫困户额外得到的教育、医疗和住房三方面的补助占家庭总支出的比例为40%，2300元用于上述三项以外的其他消费支出，合计后的家庭总消费支出为3833元，按照2011年PPP可以折算为每天2.84美元。也就是说，当前中国的扶贫标准是一个高于每天1.6美元、低于每天2.84美元的区间。而2.84美元相当于国际高标准贫困线每天3.2美元的88.75%，这意味着中国当前的精准扶贫标准的上限与国际高标准只差11.25个百分点。

2.建议将农民中位数收入的50%~60%作为相对贫困线的上下限

由于中位数收入相对于平均收入更加稳定，且采用中位数在实践中较普遍，因此我们建议中国采取中位数收入这一指标。实际上，即便采用中位数收入，也并不意味着相对贫困线的水平是可以随意确定的，因为随着收入分配的变化，相对贫困线的确定也必须具有一定的弹性空间。例如，美国1965年建立的第一条四口之家贫困线为中位数收入的46%，而到了1986年却下降到了中位数收入的32%。下面我们以中国居民2019年的收入水平为基础，采用不同的标准来进行初步测算。

表1报告了国家统计局公布的2020年第一季度城乡居民平均收入和中位数收入，从中可以看出，城乡两部门之间发展差距依然巨大，城镇居民的中位数和平均收入都接近农村居民的3倍，全国居民的中位数和平均收入也是农村居民的2倍左右。因此，从中国经济发展所处的阶段出发，我们既不宜选择全体居民的中位数收入，更不宜选择城镇居民的中位数收入。类似的，陈宗胜等就建议中国设定农民人均可支配收入均值的40%为相对贫困线。

根据国家统计局公布的上述统计数据可知，农民的中位数收入占农民平均收入的78%。2019年农村居民的家庭人均可支配收入的均值为16021元，我们继续假设他们的中位数为均值的78%，则2019年农村居民的中位数为12496.38元。将其按照农村居民消费价格指数（CPI）折算为2011年不变价，然后按照世界银行2011年的PPP（1美元=3.6961元人民币）折算。如果取中位数的40%，则等于每天2.96美元；如果取中位数的50%，则等于每天3.70美元；如果取中位数的60%，则等于每天4.44美元。然后，我们根据世界银行“PovcalNet”数据库提供的数据对中国2016年的相对贫困发生率进行测算，结果报告在表2中。

从表2中可以看出，如果选择农户中位数收入的40%，则贫困线为每天2.96美元，且农村或城镇地区的贫困发生率较低，因此40%的比例过低。如果选择中位数收入的50%，则贫困线为每天3.7美元，已经超过了世界银行最新公布的每天3.2美元高标准贫困线；此时，2016年全国的相对贫困发生率为8.84%，农村地区为16.32%，城镇地区为3.14%，这个比例对应的城镇相对贫困人口群体规模并不算大，但农村地区的相对贫困发生率比重依然较高，估计即使以2020年为起点，所面临的农村相对贫困发生率也在15%左右。而如果采用中位数收入的60%，则每天4.44美元的贫困线已经超过了世界银行3.2美元标准38.75%，与针对中高收入国家的每天5.5美元标准也仅相差20%。这种情况下的城乡两部门的相对贫困人口比例都较高，特别是在农村地区，有超过四分之一的人口为相对贫困。

但正如前文评估中国精准扶贫的贫困线一样，我们未来治理相对贫困也一定会采取多维贫困的科学理念，因此，考虑到除了上述家庭收入标准外，扶贫举措还会针对贫困家庭的子女教育、医疗保险、住房等其他维度的贫困进行投入，因此，每天3.7美元已经是一个较高的标准了。另外，由于中国各地经济发展水平以及地方政府财力不同，当前的精准扶贫实践中，有不少地区早已制定了高于2300元的绝对贫困标准。因此，在未来的相对贫困治理中，也可以允许经济发达地区的地方政府采用高于3.7美元的标准，比如每天4.44美元的标准。

四、中国治理相对贫困的若干政策建议

基于前文的讨论，结合其他国家以及中国精准扶贫的治理实践，我们对中国下一步建立治理相对贫困的长效机制提出如下建议。

第一,必须继续坚持多维贫困的科学思想，瞄准机制和治理目标都要体现多维贫困。实际上，发达国家的扶贫政策大多具有“全面兜底、鼓励就业、保护儿童、合理减税”的特征，这些都属于相对贫困治理的长效手段。因此，中国应继续坚持“两不愁、三保障”原则，因为这一原则具有较高的科学性。同时，中国还要进一步从考虑家庭结构和地区差异、向儿童和孕妇倾斜、全面兜底等角度来提升相对贫困治理的长效机制。

第二,必须将城市相对贫困纳入治理范围，统筹考虑城镇低收入居民的相对贫困，防止农民工市民化过程中产生城市相对多维贫困。中国城乡两部门发展的巨大差距以及城市化所处的阶段，决定了中国治理相对贫困的复杂性和艰巨性。尽管绝对贫困治理主要为农村贫困，而一旦转移到相对贫困治理，城镇部门的情况就不容忽视，特别是大量进城务工的农民工的贫困。因此，中国一方面要针对城镇部门中低收入人口的最低生活保障体系做出适当调整，与相对贫困线保持协调和兼容；另一方面，要努力解决城乡融合中的各种体制机制障碍，防止农民工市民化过程中催生新的相对多维贫困，如农村地区的留守儿童和留守老人问题，以及农民工进入城市后面临的子女教育、父母养老、基本医疗、心理健康等问题。

第三，解决好收入分配问题，推动我国建立相对贫困治理的长效机制。在中国即将消灭现行标准下的绝对贫困之际，中国共产党十九届四中全会并未提出更高标准的绝对贫困治理目标，而是提出建立解决相对贫困的长效机制，我们认为背后的一个重要考量在于要实现降低贫困和缩小收入差距的双重治理目标。继续沿用大规模政府转移支付来解决相对贫困显然不现实，为此，要更多地通过解决初次分配和再次分配中的问题促进经济发展模式向清洁、高质量、益贫式（pro-poor growth）转变，例如鼓励劳动力密集型服务业发展，通过在增长中稳就业实现相对贫困的有效治理；同时，要在城镇化进程中实现城乡医疗、养老等公共服务的接轨，用好税收与转移支付政策，将进城农民工逐步纳入城市社会保障网络，让更多的农村人口分享城镇化所带来的好处，最终消弭城乡发展的鸿沟并实现建成现代化中国的宏伟目标。

作者信息

章元，1975年生，博士，复旦大学经济学院教授。

段文，1995年生，复旦大学经济学院博士研究生。

来源

文章原载：相对贫困研究与治理面临的挑战及其对中国的启示，《国外社会科学》2020年第6期。

因文章篇幅原因略去注释。

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